第十一章 政治制度與確立政治自由的法律之間的關係
第一節本章主旨
在我的論述中，政治自由的法律有兩種：一種是以政治自由和政治制度的關係為基準確立的；另一種是以政治自由與公民的關係為基準確立的。思兔閱讀sto55.com本章只討論第一種政治自由的法律，第二種將在下一章進行討論。
第二節自由這個詞具有多種含義
「自由」一詞，含義眾多，可以說比任何一個詞意義都要豐富，而且對人的精神的影響更是多樣。有些人覺得，輕易地廢黜他們曾經賦予專制權力的人，便是自由；有些人覺得，擁有選舉他們必須服從的人的權力，便是自由；有些人覺得，擁有可以隨身佩帶武器和隨意使用武力或人身攻擊的權力，便是自由；有些人覺得，擁有受統治於自己民族人或受制約於自己民族法律的權力，便是自由。[390]有一個民族，甚至認為自由就是留長鬍鬚，而且這種認識持續了相當長一段時間[391]。還有一些人摒棄別的政體，將自由融入某種政體之中。有些人從共和政體中得到過好處，於是就說共和政體下有自由；有些人在君主政體中很享受，於是就說君主政體下存在自由[392]。也就是說，人們總是因為習慣或喜愛，而把某種政體視為自由。在共和政體下，人們總是抱怨弊病的存在，然而，弊端的產生是具有很強的隱蔽性的，何況，就算法律有明確規定，執法者執行不徹底也是一樣的，因此，人們往往覺得自由只存在於共和政體，而不存在於君主政體。後來，人們又認為自由只存在於民主政體，那是因為在民主政體下，民眾好像可以做任何自己想做的事情一樣。事實上，他們根本沒弄清楚人民的權力和人民的自由的區別所在。
第三節什麼是自由
其實，政治自由不等於為所欲為，儘管在民主政體下，人民好像可以為所欲為。在一個法制社會中，也就是說在某個國家中，做應該做的事、不被逼迫著做不應該做的事，就是自由。
自由是什麼？不受約束是什麼？我們都應該銘記在心。一個公民如果去做法律不准許做的事情，那麼別的公民也有權力這樣做。如此一來，也就談不上什麼自由了；如此一來，有權去做所有法律准許的事情就是自由。
第四節對上一問題的補充
只有在寬和的政治體制之下才存在政治自由，民主國家和貴族國家從性質上說都不是自由國家。然而，寬和的國家中並不一定永遠擁有政治自由，權力一旦被濫用，政治寬和的國家裡就不存在政治自由了。但是，從古至今，無數事實證明，一個人一旦擁有權力，就會濫用權力，而且不榨乾權力所能發揮的最後一絲作用，是不會善罷甘休的。其實，美德也是需要有所限制的，誰能想到這一點呢？
只有很好地安排事物，用權力來制約權力，才能防止權力的濫用。在某種政治體制下，所有人都不會被逼迫去做法律不強制他做的事，也不被逼迫去做法律許可他做的事，這樣的政治體制我們可以擁有。
第五節各種國家的目標
從普遍意義上說，保護自己的生存是一切國家的目標，在這一點上，任何國家都是一樣的。但是，每個國家也都有自己的個別的目標，比如，安定是中國法律的目標[393]，宗教是猶太法律的目標，航海是羅德人法律的目標，商業貿易是馬賽的目標，擴張是羅馬的目標，戰爭是斯巴達的目標，而蠻族的治理目標則是生而就有的自由。
通常情況下，專制主義國家的目標是君主的快樂與愉悅，君主國家的目標是君主和國家的榮耀。波蘭法律追求的是所有人都不受制約，而結果卻是任何人都受到了逼迫[394]。
在這個世界上，還有一個國家把政治自由當作其政治體制追求的直接目標。這個國家的立國原則將是我們下面將要調查的內容。只要這些原則真的是好的，那麼自由就會像在鏡子中一樣一清二楚地呈現出來。
其實，不必花費太大的力氣就能發現政制自由，如果在它所在的地方能夠看到它，那麼就不用再去尋找了，因為已經發現了它。
第六節英格蘭的政治體制
立法權、行政權和司法權，是國家所具有的三種權力。
立法權是君主或者執政官制定臨時性法律或者永久性法律，修改或者廢除已有的法律的依據。行政權是國家對外宣戰或者締結和約，結束戰爭狀態，互派使節，維護國家與社會安寧，防止外來敵人入侵的依據。司法權則是他們懲辦犯罪行為，裁決私人爭執的依據所在。
每個人都能享有安全最初只是一種想法，由此延伸出一種狀態，在這種狀態下人民的心情都是平靜的，這就是公民的政治自由。在政府的治理下，公民間不再有懼怕現象，才算公民真正享有了政治自由。
如果擁有立法權和行政權的是一個人或一個機構，自由也就無從談起。因為一些凶暴殘虐的法律很有可能在這個人或機構的意志下被制定，並被凶暴殘虐地貫徹施行。
如果司法權與立法權的擁有者是同一個機構或個人，這樣法官就是立法者，那麼它或他的意志將直接影響到對公民的生命和自由的處置；同樣，如果司法權與行政權是合併的，法官就將同時擁有壓迫人民的力量。所以，司法權如果不是獨立存在的，自由照樣無從談起。
如果制定法律、執行國家決議以及裁決罪行或個人爭端的權力，由同一個人或同一個機構執行，不管這個人是權貴、貴族或平民，也不管這個機構是由什麼樣的人組成，結果都將是可怕的。
之所以統治土耳其的是可怕的專制主義，就是因為在這個國家蘇丹完全掌控三種權力。義大利諸共和國三種權力同樣是集中的，為了保全、保護自己，而採用與土耳其一樣暴烈的手段，從他們設立的國家監察官[395]、設置的隨時可以供告密者使用的檢舉箱，我們就不難看出，結果是那裡的自由連君主國都不如。而在其他大多數歐洲國家，國王只行使立法權與行政權，司法權則交由臣民來行使，它們的政體就明顯寬和得多。
那麼，公民在這些共和國里可能處於什麼樣的境況呢？我們不妨看一下。由官吏組成的法律執行機構，同時擁有立法者所應有的一切權力，所以，踐踏國家、摧殘公民就變成了很簡單的事情，一切由它的意願所定。
在那裡，儘管表面看不出專制君主那種情景，人們卻實實在在感受到了專制的存在，因為權力都是集中的。
因此，只要哪個君主致力於獨攬大權，那就是他實行專制的開始。歐洲有好幾位這樣的國王，國家一切要職都被他們獨攬。
那些世襲的純粹的義大利貴族政權，在我看來與亞洲的專制主義並不是完全相同的。之所以有的時候官僚政治會比較溫和，是因為官員數量較多，各種機構相互作用，再加上各貴族意圖不相同，政治就顯得比較寬和。在威尼斯，雖然立法權由大議會執掌，行政權由元老團執掌，司法權由四十人團執掌，但是依然有不少弊端，原因是來自同一集團的官員組成了這些不同的機構，因此實際上三權基本還是合而為一的，所不同的只是形式而已。
執掌司法權的人員應來自民眾，由選舉產生[396]，而不能交給元老團這個常設的機構。而這些人員的選定，也應該是定期的，每年按照法律的規定選出，而後組成法院，法院的任期不能是固定的，一切根據實際情況而定。
如此一來，司法權便不再令人毛骨悚然了，因為它不再專屬於哪個階層，也不專屬哪種職業。從某種意義上說，就成了一個看不見，甚至說是一個不存在的權力了。
在一些具有重大影響的訴訟中，罪犯甚至可以被賦予依法選擇法官的權利，最起碼被許可要求某個或某些法官迴避，而剩餘的就可以看作罪犯選定的法官。
同時，可以把體現國家一般意志和執行國家一般意志的權力，交給一些指定官員或常設機構，行使此兩項權力均不能以任何個人為對象。
只有以精確的法律條文寫下的判決書，才能讓社會中生活的人們明白，自己對社會到底應盡什麼樣的義務。這就要求法官有法可依，而不是憑空主觀議定。
在具有重大影響的訴訟中，為了不讓被告人有落入會對自己施暴的人之手的感覺，法官的人選甚至要以與被告地位相同，或者說是以可以與被告平起平坐為前提。
如果立法機構任憑行政機構監禁能為自己的行為提供保證的公民，自由就將不復存在，除非監禁他們的理由是因被控告觸犯了法律所規定的重罪而必須立即追究，在這種情況下，公民依然是真正自由的，因為對他們的約束僅僅來自法律。
但是，假使某些行為被立法機構認定是針對國家的詭計，或內外串通的情報，將對立法機構構成威脅的，立法機構可以准許行政機構逮捕可疑的公民，但是這個時間應是有限定的，而且不宜過長。在這段時間內這些人是沒有人身自由的，這也是為了長久的、真正的自由。
這是斯巴達監察官和威尼斯國家監察官暴行唯一的、合理的補救措施。
一個自由國家，執掌立法權的應該是所有人民，因為，自由精神會在那裡每一個人的身上體現，而他們都有自我管控的能力。然而，這在小國卻有諸多不便，而在大國更是無法實現，所以，人民無法做的事應該藉助於他們的代表。
對於立法機構的人選而言，最好是一個重要地區選出一個代表，由居民慎重選擇，而不是在全國範圍內優中選優。因為，相對於其他城市，人們更了解自己的城市想要什麼；相對於其他同胞，則更了解自己鄰居的能力。
民主也有一個很大的缺陷，那就是人民完全不具備參與各種事務討論的能力，而這恰恰是代表的長處。
代表既然接受了選舉，就等於接受了選民的委託，說出來的話就要深得人民的心聲。然而，代表卻要清楚自己接受的是整體委託，而不是要具體到每一件事，就像德意志議會那樣。否則，每個代表都將成為其他代表的主人，沒有效率可言，一個代表出爾反爾，全國人民委託的事情都將受到影響。
西德尼[397]先生有句話說得非常好：議員如果代表的是一群人民，他們就應向他們所代表的人民匯報，就像荷蘭那樣；如果像在英國那樣，代表的是市鎮，那就不是一回事了。
各個地區的公民，除了被排除在人民之外的、根本就沒有個人意願的、卑賤的人之外，都應有投票選舉代表的權利。
一味地賦予人民有權通過某項需要付諸行動的、需要在一定程度上執行的決議的權利，是古代共和國一大缺點，殊不知，他們根本沒有那個能力。所以，更適合他們能力的、唯一能做的，便是認真挑選為自己參與治國的代表。因為，人們往往都是不知道其他人的具體能力，卻知道誰確實比其他人更有能力。
參與立法或監督已經制定的法律是否得到執行，才是代表機構的能力所在，可以說，也只有它能做好，但它卻不能完成做出某項需要付諸行動的決議的事情，所以，代表機構應該以前者為理由選出，而不是後者。
不論是在哪一個國家，都有一些鶴立雞群的人，或因出身，或因財富，或因榮譽。對於這些人，應該讓他們的優勢在他們參與立法的程度中有所體現。否則，如果只讓他們做個選民，絲毫不能引起他們的興趣，因為，在他們眼裡與平民百姓相提並論是對自己尊嚴的一種傷害，更是對他們榮譽的削減。可以把這些人組成一個集團，就像平民有權遏制這類人侵犯一樣，賦予這個集團遏制平民侵犯的權利，在這一點上並不與人人享有的自由相矛盾。
也就是說，立法權不應是哪個集團的專屬權，不論是貴族集團，或人民慎重選舉的代表人民的集團，而應該是兩個集團合掌，各抒觀點，共同研商，以找到維護雙方利益的交匯點。
在立法、行政、司法三種權力中，司法權可以不提，因為從某種意義上說它是不存在的。而要立法與行政兩種權力逐漸統一，並體現出寬和，就需要一種力量從中調節，立法機構中的貴族集團便是最好的選擇。
貴族集團由於其性質原因，通常是世襲，而保持這種特權就是他們最重要的利益。在一個自由國家裡必將是危機四伏的，因為這些特權正是自由最大的阻礙。
世襲是一種極具誘惑的力量，由於它的存在，人可能會被私利沖昏頭腦，從而把人民的利益拋至腦後，所以，這股世襲力量在徵收銀錢之類太容易腐蝕人心的事情上，只能有否決權，而不能有創議權。
創議權，在這裡是指提出一項法案，或對他人所提法案進行修改的權力。否決權則是說，像曾經的羅馬執政官那樣，否定他人所提出的決議的權力。從否決權中衍生出一種贊同權，這種權力只能表明自己不使用否決權。一個人可以同時擁有否決權和贊同權。
由於政府部門每天甚至每刻都可能有馬上做出決定的事情，所以，由君主一人來執掌要比多人管理更容易做出快速反應。相反，隸屬於立法權的事務多人共理要比一人獨斷更合理。
如果君主不存在，而由立法機構選舉出來的那些人執掌行政，那掌管兩個機構的是同一批人，既是一個機構，又是兩個機構，很可能會不合時宜地分成兩個機構，或合成一個機構，那麼，自由就無從談起了。
如果立法機構太長時間不在一起商討事宜，要麼國家因立法機構的決議不復存在而陷入無政府狀態，要麼行政機構因事事自己做出決議而擁有絕對權力。兩種情況發生其一，自由便無從談起。
如果立法機構一年到頭都聚在一起開會，不僅會造成代表們的不方便，行政機構還會因此投入過多精力，這樣一來，行政機構會把大部分精力用於保護自己的特權與所擁有的行政權上，而不思考怎麼去執行。
另外，立法機構也不可聚集會合過於頻繁，這樣的結果，極有可能只是除老議員故去留下的空缺得以由新議員填補外，再無其他建樹。如果有一天立法機構出現腐敗現象，將無藥可救。如果立法機構是多個前後相繼的，那就不一樣了，這屆不行了還有下屆，人民總有個希望。可是就這一個立法機構，真有一天腐敗了，人民也就沒什麼指望了，有的只是對它所立之法充滿憤怒與敵對，再不然就是漠不關心。
對於一個機構來說，只有在其成員聚齊時才被認為具有意志，所以，立法機構的聚集會合也不應該是自己做決定的。另外，參與集會必須是全體成員，否則，誰是真正的立法機構？是參與集會的人，還是沒有參與集會的人？沒人能夠說得清楚。還有，立法機構自己不能有決定休會的權力，否則，極有可能使它就根本不存在休會期。如果它對行政權有不軌企圖，那將是件很危險的事情。再說，立法機構集會並不是任何時間都可以，可能有的時間行，有的時間不行。因此，立法機構集會的時間應該是有規定的，而且是由行政機構依據所了解的情況而定。
行政機構一定要有權制止立法機構的越軌圖謀，不然，它很有可能會把所有有利於自身而不利於其他機構的權力，統統列入法律，這樣立法機構就成了一個專制的機構。
但是，這種鉗制權只能是單向的，否則，有害而無益。由於行政機構性質使然，而且它行使權力的對象始終是需要緊急處理的事情，所以，它無須被鉗制。羅馬政治出現極大弊端，就犯下了這樣的錯誤，因為，它給了保民官鉗制立法與行政的權力。
可是，在自由國家裡，雖然沒給立法機構鉗制行政機構的權力，卻給了它對所立之法的執行情況進行審查的權力，而這正是英格蘭政府之所以優於克里特與斯巴達的原因所在。克里特的國務官員[398]是不做施政報告的，斯巴達的民選長官也是如此。
然而，無論怎樣審查，立法機構沒有針對人身進行審訊的權力，因而沒有針對執行人的行為進行審訊的權力，不管它怎樣擁有對法律執行情況進行審查的權力。對於國家來說這一點是很有必要的，因為一旦給了立法機構這個權力，它就有可能施行暴政。執行人身份特殊，也使其行為、名譽變得神聖，如果他們被控告或被審判，自由也將無從談起。
一旦執行人被控告或成了被審判的對象，那麼，國家也就不再是一個君主國了。可以說，執行人沒能履行好自己的職責，一定是身邊出現了奸邪諂媚的臣子。這些奸邪諂媚的臣子應該受到法律的追究和制裁，因為，作為人，他們雖然受到法律的恩惠，可身為大臣，他們卻對法律充滿了憎恨。在尼多斯[399]審訊民選官員是法律所不允許的[400]，即便他們不在任了，也不能作為被審訊的對象[401]，所以，即便人民冤屈，也是無法被洗清的，而英格蘭就不會出現這樣的事情，這就是其優於尼多斯的地方。
通常來講，司法權是不可以與立法權有任何相結合的地方，但也有三種情況例外，這也是出於對被審判人特殊利益的考慮。
對貴族的審判應該是立法機構中的貴族集團，而不應該是普通法庭。原因是如果審判他們的是平民，他們可能因被嫉妒而面臨危險，使之連自由國家中一介小民都能享受到的權利也享受不到。所以，審判者的地位很重要。
明辨是非是法律的特性，可是有些時候它卻是不分好壞的，所以，在一些場合表現得過於嚴酷也是常有的事情。法官對於這些是無能為力的，無法讓其力量削弱，也無法讓其嚴峻減輕，因為他們只是國家法律的代言人。前面講過，在前面提到的特殊情況下，可以由立法機構中的貴族集團組成一個特殊的法庭。所以，在現在說的這個特殊情況下，也可以組成一個特殊的法庭，藉助這個特殊法庭的特殊權威，將法律在特殊情況下表現出來的嚴峻進行緩和，從而做出輕於法律規定的特殊判決。
某個公民做了某些侵犯人民權利的事情，可是卻發生在公共事務中，在這種情況下在任官吏不是不能處理就是不願處理。立法機構沒有審判權力，當然不能擔任審判之職，特別是在這種特殊的情況中，所以，它此時的角色只能是原告，因為它是案件當事人——人民一方的代表。然而，它是法院的上級，它能降低身份向它提起訴訟嗎？就算能，可它這樣的地位難免會左右法院的正常審判，因為與它一樣組成法院的人也來自人民。所以，出於對人民尊嚴的維護和個人安全的考慮，充當原告的應該是立法機關中代表人民的那部分，而法院的角色則應該是立法機關中的貴族部分。因為，利益不同，熱情不同，所以這兩部分人扮演這兩個角色，是最合情合理的。
在前面已經提到，行政機構對立法機構只有否決權，不然，它的特有權力將很快喪失。其實，如果立法機構參與行政，其特有權力同樣也會喪失。
如果君主參與立法行使的是創議權，自由就將無從談起。然而，他要維護自己的地位就必須參與立法，因此，他參與立法的權力也應該只是否決權。
正因為一部分行政權掌握在元老院手裡，而官吏們雖然掌握著另一部分行政權，但他們卻沒有人民享有的阻遏權，所以，羅馬政體發生變更也是必然。
立法機構分為兩個部分，兩個部分同受制約於行政機構，但彼此間又以阻遏權互相約束。英格蘭的基本政治體制就是這樣。
靜止或無為是這三種權力本應有的狀態，然而，它們不得不向前發展，並且是一起向前發展，這是事物必然運動推動的結果。
由於否決權是行政機關參與立法的唯一的權力，所以，它也可以參與立法事項的辯論。實際上，它根本不需要在立法事宜中提什麼議案，因為它擁有否決權，所以，對它不贊成的方案投出反對票就可以了。
在古代一些共和國中，任何公民都有參與立法事項的討論的權力，如果此時，行政機構沒有提出議案的權力，也不能與人民一起討論，那決議將會一片混亂，毫無秩序、條理可言。
稅收一向是國家最重要的立法事項，如果在這個問題上，行政機構擁有贊同權和決定權，那麼，行政機構也就成了立法機構，自由也就無從談起。
立法機構應該對立法事項逐年議定，比如稅收問題，又比如應該交由行政機構管理的陸軍和水師問題。如果立法機關做出的是一勞永逸的決定，不管這種權力是誰給予的，還是自身固有的都不重要了，因為一旦行政機構有了這種權力，立法機構將失去原有的作用，也就沒有存在的必要了，它的自由自然也就不存在了。
組成軍隊的成員應當是人民，軍隊才會具有人民的精神，這樣即便將軍隊交由行政機構管理，它也不能對其實施權力壓制，在馬略[402]之前，羅馬就是這樣做的。要實現這一點，一是用羅馬的辦法，被征服役者服役的時間只有一年，並且要用自己所擁有的足夠的財產，為自己的行為向其他公民做擔保；二是常備軍的組建，士兵應從全國下層人中徵選，那麼這支軍隊就是一個卑微的人群，於是立法機構便可以在任何情況下將其解散；另外，不應為軍人設置單獨的兵營、碉樓，讓其混居於平民之中。
軍隊的使命是行動而不是辯論，也正是這個性質使然，一旦組建成功，便應劃歸行政機構管轄，絕不可讓其直屬立法機構。
重勇輕儒，褒揚積極鄙視謹慎，崇尚武功鄙棄韜略，是人的慣性思維。軍隊則總是尊崇軍官而看不慣元老院，在他們看來，元老院只不過是一群軟弱無所作為的人，他們不配對軍隊發號施令，所以，元老院的命令很難在軍隊得到執行。因此，一旦軍隊只聽命於立法機構，政府眨眼就會成為軍事政府。如果因一些特殊情況引發了與上述相反的情況：由若干分別隸屬於各自的行省部隊組成的軍隊，始終處於分散狀況，重要的城市則會因地勢險要便於防守，而沒有軍隊駐紮。
因為荷蘭可以淹死叛軍、餓死叛軍，所以，比威尼斯更加安全。那些不能供給養的城市，叛軍就算駐紮在那裡，也將難以生存。
特殊情況使然，雖然立法機構掌控軍隊，政府也沒有因而變成軍事政府，但絕不等於不會出現問題，而且一定會出現問題，要麼政府毀於軍隊，要麼軍隊因政府而削弱。
也只有政府的軟弱無能這個致命的原因，才會使軍隊的力量變弱。
英格蘭人的政治體制觀念來自日耳曼人，從塔西佗的名著《日耳曼尼亞志》[403]就能夠發現。是在森林中發現的這種優良的制度。
世間萬物都有終結的一天，國家也不例外。有朝一日立法權的腐敗超過了行政權，這個國家必將滅亡。羅馬、斯巴達和迦太基已經不存在了，我們正在討論的國家也會一樣，自由消失，然後灰飛煙滅。
今天，英格蘭人是不是在享受這種自由，這絕不是我要探究的事。由於他們法律的正確性，才使得這種自由確立，才是我所要闡明的論點。既已闡明，便沒必要再深究其他了。
我說這些並沒有貶損其他政體的意思，說這種極端政治自由，也不是為了讓那些只享有適度政治自由的人們灰心失望。我之所以那樣說，是因為我非常清楚，就算理性過頭了也並非好事，要知道，人類需要的幾乎永遠是適度，而不是極端。
對於一個國家的政治體制來說，何種程度的自由是它所能承受的極限？這個問題哈林頓[404]早在他的《大西洋》一書中就曾探究過。然而，他對自由有不正確的認識，而且這種不正確的認識早在他尋找自由之前就有了，就相當於他把卡爾克冬建造在了拜占庭的對岸[405]。
第七節一些常見的君主國
與前面論述的那個君主國不同，我們比較常見的一些君主國並不把自由當成直接目標。這些君主國的目標是公民、國家和君主的光榮。但是，這種光榮能產生一種等同於自由的自由精神，因為這種自由精神在這些國家中，能成就偉大的事業，能帶來極大的幸福。
這些國家的三種權力的分解和分配方式各有不同，而且都用自己的方式靠近政治自由，有的國家靠得近一些，有的國家靠得遠一些，它們並沒有以上面所提到的那個國家的政治體制為模式。假如君主政體不想演變為專制政體，就必須靠近政治自由。
第八節為什麼古人會認不清君主政體
一些政體建立在貴族集團基礎上，一些政體建立在由國民代表組成的立法機構上，而古人對這些政體完全認識不清，尤其是後者。希臘和義大利的共和國把自己的公民都聚集在城牆中，它們只是一些城邦，各有各的政體。當羅馬人還沒有將一切共和國吞併的時候，無論是義大利、高盧，還是西班牙和德意志，差不多任何一個地方都沒有國王，只有一些小民族和小共和國。希臘移民占領著小亞細亞，而非洲也隸屬於一個大共和國。所以，在那裡不僅沒有等級會議的典範，而且沒有城市代表的典範。由單獨一人治理國家的政體只有在波斯才能看到。
是的，世界上的確存在一些共和國聯盟，聯盟議會則由許多城市派出的代表參加。然而，任何以這種聯盟為模式的國家都不是君主政體，這才是我要說的意思。
我們所了解的君主國剛開始是如何形成的呢？現在我們就來談論這個問題。如果我們閱讀一下塔西佗的《日耳曼人的風俗》就能知道，將羅馬帝國征服的日耳曼民族是一個非常自由的民族。征服者大部分在鄉村居住，只有為數不多的征服者在城市居住，總之在全國各地都分布著征服者。由於征戰，他們分布在各地，就不能再像當年那樣舉行全民族的聚會了，當年他們都居住在日耳曼尼亞，全民族能夠聚集到一起。但是，有些事情必須由全民族進行討論，就像征戰之前一樣，為此，他們就選出一些代表去參加討論。我們歐洲哥德式政體就是這樣發展起來的。剛開始的時候，這種政體是由貴族政體和君主政體融合在一起形成的，它具有向更好的方向發展的能力，是一種良好的政體，但它具有一個缺陷，那就是下層百姓全都是奴隸。按照風俗習慣，人們向奴隸們頒發了解放證明，沒過多久，國王的權力、貴族和教會的特權與人民的公民自由三者之間就完全統一起來，達到了高度的和諧，所以，當這個政體存在的時候，歐洲各地的政體比世界上任何一種政體都寬和，我堅信這一點。這真是太令人震驚了，一個征服民族的政體腐化後，竟然形成了一個最優良的政體，這種政體在過去只是人類的一個夢想。
第九節亞里士多德是如何認為的
很明顯，在談論君主政體時，亞里士多德陷入了困境[406]。他根據一些偶然因素和外部因素把君主政體分成五類，他所依據的偶然因素如君主的好壞，所依據的外部因素如暴政被篡奪，或暴政被繼承等。他並不是按照政制形式去分類的。
大家都知道，波斯帝國是專制主義國家，斯巴達王國是共和國，而亞里士多德卻認為它們都是君主政體。
古人不能正確認識君主政體的概念，因為他們對單獨一人治理國家的政體的權力分配一點兒也不了解。
第十節其他政治家是如何認為的
艾皮魯斯國王奧利巴斯[407]認為只有共和國是寬和政體，所以他只要想讓單獨一人治理國家的政體變得寬和，就想到了共和國。默勞斯人設置了兩個國王[408]，因為他們不知道限制王權的辦法，不過，這種做法嚴重削弱了國家的力量，其程度遠遠超過了對首領的削弱。這兩個國王成了死對頭，而他們剛開始的想法只是想讓這兩個國王競爭一下。
在斯巴達，國王並不是政體的全部，而只是其中的一個部分，所以只有那裡才能容許兩個國王共同存在。
第十一節希臘英雄時代的國王
在希臘的英雄時代，希臘人曾建立過一種君主政體，不過並沒有存在多久[409]。國王、僧侶和法官原本都是些為本民族的安定和技能發展出過力、有過貢獻的人。是他們把分布在各地的民眾聚集起來，並分給這些人土地，從而有了後來的地位，後來，他們又把自己的權位傳給自己的後代。由這類政體，我們會聯想到君主政體的政治體制，它就是亞里士多德所說的五類政體之一[410]。不過，這類政治體制完全不同於現在的君主政體。
這種君主政體的三種權力的分配方式是：立法權由人民掌握，行政權和司法權由國王掌握。我們知道，其他的君主政體下，行政權和立法權，或者最起碼一部分立法權是由君主掌握的，而君主從來不干涉司法。
三種權力在英雄時代的君主政體中的分配是不恰當的。在這種君主政體中，人民一旦掌握了立法權，他們只要心念一動，就會消滅王權，所以這種政體根本沒有辦法存在下去。隨處都可以看到這樣的情況。
如果一個自由民族掌握了立法權，如果一個民族裡所有的討厭事物變得更加討厭，民眾紛紛離開集體，過孤獨的生活，那麼在這個民族中司法權的恰當管理，就是其立法上的優秀之處。但是，如果讓那些已經擁有行政權的人再掌握了司法權，那就非常糟糕了。君主會因此而變得相當可惡、討厭。不過，君主卻不能針對立法權進行自我保護，因為君主並沒有掌握立法權。因此，君主的權力不是太大，就是太小。
當時沒有被發現的是，君主不能自任法官，他的真正效用是任命法官。其政策卻與此完全相背離，這讓單獨一人治理國家的政體變得令人難以忍受。它廢除了一切國王。其實，三種權力不僅在多人治理國家的政體中可以恰當分配，在一人治理國家的政體中一樣如此恰當分配，但是希臘人卻只知前者，而不明白後者，於是多人治理國家的政體就被他們認為是組織合乎事理的政體[411]。
第十二節羅馬各君王的政體和三種權力的分配
從羅馬諸王的政體及其特殊性來看，它是一種優良的政體，和希臘英雄時代各君王的政體有著一定的關係，不過，與其他政體一樣，它自身也存在著一種缺陷，所以它也覆滅了。
最初五位國王的政體和塞爾維烏斯·圖里烏斯、塔爾昆[412]的政體有所不同，我把它們分開來講，這樣讀者可以更好地了解這種政體。
國王由選舉產生，在最初的五位國王在位期間，擁有最多選舉權的是元老院。如果國王去世，原有的政體形式是不是要保持下去，就由元老院進行審議決定。如果決定繼續保持原有的政體形式，元老院就會挑選出一個成員，任命為官員[413]，新的國王就由這位官員選擇決定。這種篩選必須具備三個條件才行：元老院點頭認可、人民准許、卜師保證，三個條件只要缺少一個，就必須重新挑選。
在最初幾位國王在位期間，政體的政權協調融洽，一沒有嫉妒，二沒有紛爭，這種政制是君主政體、貴族政體和平民政體的混合物。國王有權審理民事[414]和刑事訴訟[415]，負責指揮軍隊、主持祭祀、召集元老院會議、與元老院商議決定其他事項[416]。如今人民議事，把一些事項交給人民討論。
國王在審理案件時，時常會請元老院的成員同他一起進行，因為元老院擁有很大的權力。如果一項事務沒有經過元老院的辯論[417]，國王絕對不會把它交給人民討論。
人民擁有選舉官員[418]、准許新法律的權力，假如國王許可，人民還有權進行宣布戰爭和議和。不過，司法權絕對不屬於人民。從迪奧尼西奧斯·哈瑞凱納斯的著作中，我們可以知道，圖魯斯·霍斯提留斯是因為一些特殊原因才把賀拉提烏斯[419]的案件交給人民審理的。
塞爾維烏斯·圖里烏斯在位時期[420]改變政治體制，塞爾維烏斯·圖里烏斯這個國王是由人民選舉宣布的，元老院壓根兒沒有參加選舉。他只保留了刑事審判權，而將民事審判權放棄了[421]。他直接讓人民負責討論決定所有事務，並把人民的稅賦減少了，卻讓貴族承擔了所有的負擔。他逐漸削弱了國王的權力和元老院的權威，而人民的權力卻隨之越來越大了[422]。
塞爾維烏斯·圖里烏斯在塔爾昆看來就是一個篡奪王位之人，於是塔爾昆一不讓元老院選舉，二不讓人民選舉，而是以世襲權力為藉口奪得了王位。元老院大部分的成員都被他殺掉了，他不再向有幸活下來的元老院成員徵求意見，而且他在審理案件時，根本不會請他們參與[423]。他的權力膨脹起來，不過，權力中讓人厭惡的東西變得更加讓人厭惡了。人民的權力被他奪取，他完全置人民於不顧，自己去制定法律[424]。塔爾昆一心想把三種權力都掌握在自己的手中，然而，最後人民還是覺醒了，想到自己才是立法者，於是，塔爾昆垮台了。
第十三節國王被驅逐後的羅馬國家
羅馬人是我們永遠離不開的，直到現在還是這樣。人們在羅馬人的首都不去欣賞新建的宮殿，非要去尋找破舊的景象。人們看多了奼紫嫣紅的美景，突然就想去看一看險峰巨崖。
在王政時期，一直擁有很大特權的貴族世家的地位非常顯耀，國王被驅逐後，他們的地位變得更加顯要了。平民因此而產生了嫉妒，一心想壓下貴族的風頭。由於官員們並沒有失去權力，也就不那麼重視他們的出身是貴是賤了，所以平民與貴族的鬥爭沉重打擊了政體，但並沒有使政府受到損害。
像羅馬這樣的選舉制君主政體要想不滑向暴政或平民政體，必須得到一個強大的貴族集團的支持才行。但是，平民政體根本不需要得到顯耀家族的支持。正是因為這個原因，貴族在王政時期是必不可少的，然而到了執政官時期，就成為剩餘的負擔。人民可以在不摧毀自己的情況下壓下貴族的勢頭，在不破壞政體的情況下更換政體。
貴族被塞爾維烏斯·圖里烏斯壓下去後，被國王掌管的羅馬就由平民掌管了。然而，貴族被人民壓制下去後，人民根本不必害怕羅馬再次被國王掌管。
一個國家可以採取政體糾正和政體腐化兩種辦法來更換政體。政體糾正就是在更換政體的時候，保持其原則不變；政體腐化就是在更換政體的時候，原有的原則消失了。
國王被驅逐後的羅馬應該是民主政體。人民全票通過趕走了國王，人民因此而獲得了立法權，假如他們無法把自己的意志堅持下去，那麼諸如塔爾昆之類的人隨時可以恢復帝制。關於人民是為了接受一些家族的奴役才把國王趕下台的說法是沒有道理可言的。由當時的形勢來看，羅馬需要成為一個共和國，然而事實上，羅馬並沒有成為共和國。因此，達官顯貴們所掌握的權力必須變得寬和，法律必須傾向民主才行。
如果某個國家在毫無意識間從一種政體過渡到另一種政體，此時，這個國家通常會比在某一政體下穩固地生活要更加興旺發達。因為，這個時候，政府的機器都在緊張地運轉著，公民們個個都心懷期待。有些人在相互攻擊，有些人在相互安慰；一種人在維護日漸衰敗的舊政體，一種人在力主實行更好的新政體，這兩種人之間展開了一場良性的競爭。
第十四節驅逐國王后，三種權力的分配是怎樣產生變化的
主要有四件事讓羅馬的自由受到了衝擊：一、一切宗教、政治、民事的、軍事的職務都被貴族獨攬了；二、給執政府賦予了太大的權力；三、羞辱了人民；四、選舉不再受人民一絲一毫的影響。這四種缺陷正是人民所要修正的。
第一，人民經過一番努力，做出規定，一些官職可以由平民擔任，後來又經過一番爭取，慢慢地，除臨時執政官外，其他任何官職都可以由平民擔任了。
第二，執政府被解散，由多個官職取而代之。設置審理私人案件的大法官[425]、審理刑事案件的刑訊官[426]以及治理民政的市政官和管理公共財務的財政官[427]。另外，設置監察官後，執政官的一部分立法權就被剝奪了，這部分權力包括確定民俗的權力及臨時管理國家各個機構的權力。主持人民大會[428]、召開元老院會議以及統領軍隊等權力則仍然由執政官掌握。
第三，在神聖的法律約束下，設置了可以隨時阻止貴族陰謀的保民官，如此一來，無論是對個人還是對公眾，保民官都可以阻止其受到損害。
第四，提高平民在公共決策中的影響力。羅馬人民的劃分方式有百人團、行政區以及部落。如果進行選舉，他們就從這三種方式中選擇一種來進行集會和組織。
如果集會和組織的方式是第一種，那麼，差不多所有的權力都被貴族、顯貴、富人以及元老院成員掌握了，其實，這些人是一樣的；如果是按第二種方式進行集會和組織，那麼，這些人的權力就稍微小了一些；如果是第三種方式，那麼，他們的權力就會更小了。
按百人團劃分，說白了就是按納稅額和財產多少來劃分的，根本談不上是按人劃分。所有人民被分成一百九十三個百人團[429]，其中九十八個百人團是貴族和顯貴，另外九十五個百人團則由公民組成。一個百人團只有一票表決權。顯而易見，貴族在這種劃分中占據選舉的主導權。
貴族在按行政區劃分[430]中無法再占有那麼多的便宜，但還是有便宜可占的。一切建議在交付給人民討論之前都必須先向元老院提出，必須獲得元老院法令的批准，因為任何事務都必須經過占卜，而卜師們都是貴族。但是，貴族在按部落劃分中是絕對不能參與會議的，因為按部落劃分，不但不需要占卜，而且也不需要元老院法令批准。
習慣上按百人團舉行集會時，人們總是嘗試著把它變成按行政區舉行；習慣上按行政區舉行集會時，人民始終嘗試著把它變成按部落舉行。於是，一些事務本來應該由貴族處理，現在就變成由人民處理了。
所以，平民一旦得到了審訊貴族的權力，就會提倡集會的方式不要按百人團而要按部落[431]來進行審訊，平民是從科里奧蘭事件開始擁有這種權力的[432]。一旦設立了保民官和市政官等一切對人民有利的新官職[433]，人民就有權按行政區來召集這些官員集會。人民一旦確立了自己的權力，就有權[434]按部落集會，並在會議上任命這些官員。
第十五節共和政體正旺盛時，羅馬為什麼突然喪失了自由
為了不讓審判成為衝動或獨斷權力的結果，平民在與貴族發生激烈爭執中要求制定穩固的法律。元老院再三拒絕，但最終還是答應了。由於這十位為了制定法律而任命的官員所負責制定的法律，必須照顧到各個人群，而這些人群是相互不相容的，所以大家主張他們應該擁有很大的權力。人民會議暫時不再任命其他任何官員，除了這十位，他們擁有執政權和護民權，以管理共和國事務。他們可以使用執政權召集元老院會議，使用護民權召集人民會議，然而，這兩種會議他們一個也沒有召開。共和國的所有立法權、行政權及司法權都被這十位官員獨攬了。如此一來，羅馬就與塔爾昆時期沒什麼不同了，完全處於殘酷的暴政之下。當塔爾昆違背人民意願的時候，羅馬人因為他所奪取的權力而火冒三丈；當這十位執政官違背人民意願的時候，羅馬人只能瞠目結舌、不知所措，因為這些人的權力是羅馬人賦予的。
然而，這種暴政多麼令人震驚啊！那些人建立了這種暴政，只是憑藉民事知識就掌握了政治和軍事權力。在這種情況下，他們需要公民們在國內膽怯懦弱，以此來方便他們進行統治；又需要公民們在國外勇敢無畏，以此來保護他們自己。
維吉尼亞的父親殺死了自己的女兒，來保證貞操和自由。十位執政官的權力隨著這位女子的慘死而消失殆盡。由於每個人都受到了傷害，所以每個人都有自由。因為每個人都覺得自己就是那位父親，所以每個人都成了公民。於是，交付給那些荒唐可笑的暴君們的自由又被元老院和人民獲得了。
看到如此慘烈的景象，羅馬人民比其他人民要激動得多。王政正是因為人民看到盧克萊修那血肉模糊的屍體才垮台的，共和國政體正是因為人民在公共廣場上看到渾身是傷的債務人才解體的，十大執政官正是由於維吉尼亞的悲慘下場才被驅逐出去的。之所以掩蓋起卡皮托爾神廟，免得人民看到，正是為了給曼里烏斯[435]判以死刑。羅馬因為愷撒那血染的長袍而重新陷入了奴役之中。
第十六節羅馬共和國的立法權
人民在十大執政官當政的時候，沒有提出異議的權力。然而，人民在重新獲得自由後再次燃起了嫉妒之情，平民們把貴族還能享受的一點點特權也奪走了。
平民倘若不傷害貴族的公民身份，只是奪走了他們的特權，也不會惹來太大的麻煩。當按行政區或百人團召集人民會議的時候，元老、貴族和平民都是會議的成員。在討論過程中，平民只要贏得一次勝利[436]，從此以後就不用貴族和元老參加，就可獨自製定法律了。制定這種法律的會議叫部落人民會議，制定的法律叫平民法。從這一點可以看出，在一定情況下，貴族根本沒有立法權[437]，甚至處於國家某個集團的立法權之下[438]。這是熾烈的自由所導致的結果。人民為了追求民主卻背離了民主的原則。元老院的權力威信好像應該被一股極為強勁的力量壓制下去，但是，羅馬的制度實在是太奇怪了，特別是對人民立法權的確定和限制這兩種制度最讓人佩服。
可以說，每隔五年，監察官和以前的執政官[439]重新把人民組織一次，對掌握著立法權的集團執行立法權。西塞羅說：「監察官提比略·格拉古[440]憑藉一句話、一個手勢，而不是滔滔不絕的口才把釋放的奴隸轉移到了城市。要不是他那樣做，或許我們今天搖搖欲墜的共和國早已覆滅了。」
也可以說，元老院要想從人民手中奪取共和國，完全可以設置一個獨裁者，它有這個權力。人民雖然擁有最高的權力，但是在獨裁者面前也不得不低下頭，法律雖然最深入人心，但只能緘口不言[441]。
第十七節羅馬共和國的行政權
對立法權極為珍惜的人民並不太把行政權放在心上。他們只保留了選舉官員和確認元老院、將軍們的行為的權力，而把行政權交給了元老院和執政官。
羅馬一直想著擁有完全的指揮權，去征服全世界。它始終憑藉自己的強大去奪取財物和權力，從未改變過，所以它接二連三地遭遇大事，要麼它秘密謀劃著名弄死敵人，要麼敵人秘密謀劃著名消滅它。
羅馬做事必須憑藉英雄的勇敢和超人的才智，事實證明，必須由元老院執掌國事才行。由於人民對自由極為珍惜，所以立法權的所有細節，他們都要向元老院爭取。由於人民極為珍惜榮譽，所以他們從來不向元老院爭奪行政權。
波利比烏斯[442]說，在外邦人看來，羅馬就是一個貴族政體國家。他之所以這樣說，是因為行政權的大部分權力都被元老院執掌著。羅馬軍隊和盟國軍隊的兵員數量是由元老院確定，為行省總督或執政官分配行省和軍隊的權力也屬於元老院，就連他們的統轄期滿後，其繼任人選也由元老院任命。國家財政權歸元老院所有，包稅人的招攬、盟國事務的評議以及戰爭與和平的裁決，甚至在這方面的執政官的領導權等權力都屬於元老院。凱旋儀式的法令由元老院頒布，元老院還負責接收和派遣使節。國王對他們的獎懲和審判也由元老院冊封，他們作為羅馬人民同盟者的稱號也由元老院授予或取締。
如果執政官要往前線派遣軍隊，這個軍隊則由他們徵集，陸軍和水師的指揮也由執政官負責，他們還負責安排盟國的事務。在任何行省，他們都擁有共和國的一切權力，強制戰敗國的人民接受條件，給予他們和平，或者把這些事情交付給元老院處理。
剛開始的時候，和平和戰爭的有關事情也讓人民參與處理，當時，他們行使的是立法權，而不是行政權。他們只不過是對國王和以後的執政官、元老院所做的事情進行一番認可罷了。我們知道，人民根本無法決定是否進行戰爭，這個權力完全屬於執政官和元老院，而且他們通常會獨斷專行，即使保民官們進行反對，他們也置之不理。當國家繁榮昌盛的時候，人民就會沉迷其中，於是其行政權就會有所擴大，團隊軍官以前都是由將軍們任命，現在則由人民任命了[443]。人民在第一次布匿戰爭之前決定獨立執掌宣戰權[444]。
第十八節羅馬政體中的司法權
在羅馬，由人民、元老院和官員，還有一些法官一起掌管著司法權，那麼司法權具體是怎樣分配的呢？我們有必要了解一下，我先說一下民事。
最初，國王掌管著司法權，後來交給了執政官[445]，再後來交給了司法官。塞爾維烏斯·圖里烏斯不再執掌民事審判權，極少數的民事案件被稱為非常案件[446]，而執政官也只審理這樣的民事案件[447]，別的案件都不再審理。執政官的職責只是任命法官、組織法庭負責審理案件。羅馬人好像從羅馬259年[448]開始就習慣這種做法了，這一點可以從迪奧尼西奧斯·哈瑞凱納斯的著作中得知，其著作中記載了阿皮烏斯·克勞迪烏斯的演說[449]。說它起源於塞爾維烏斯·圖里烏斯時代，也談不上太遙遠。
為了為每一個案件選取充足的法官，裁判官每年都要提交一份寫著他選出的在他任職期間擔任法官的人選的名冊[450]或表格，這種做法與現在的英國差不多。由於法官是裁判官從當事各方都同意的人選中挑選的[451]，所以這種做法對自由非常有益[452]。現在英國的做法與當年的羅馬的做法殊途同歸，它可以要求訴訟中的很多人迴避。
這些法官僅僅對諸如某筆款項是不是已經償還、某個行為是不是已經做成等事實進行審訊[453]。那些與權力有關的問題[454]都必須提交百人法官團進行審理[455]，因為這些問題必須具有一定的能力才能處理。
國王們保留了審理刑事案件的權力，後來這項權力傳承給了執政官們。這項權力超越了一定的限度，正是依靠這項權力，執政官布魯圖把他的兒子和那些向塔爾昆效命的秘密謀劃者處死了。執政官們不僅掌握了軍事權，還在城市的民事事務上行使這項權力。他們的審訊其實就是一種粗魯的行為，而不是審判行為，因為其審訊方法根本不具備法律形式。
瓦雷烈法就是這樣產生的。瓦雷烈法規定，任何對公民生命有危險的執政官法令都應該交給人民審議。執政官不能宣判任何一個羅馬公民極刑，除非有人民意願作為依據[456]。
我們知道，塔爾昆密謀了兩次復辟行動，第一次的時候，執政官布魯圖對罪犯判了刑；第二次時，他則召集元老院和人民議會對罪犯進行審判[457]。
神聖的法律為平民設置了保民官，剛開始的時候，這些官員比較有理想。當平民提出要求時，他們肆無忌憚地做壞事；當元老院對其許下諾言時，他們輕車熟路、降低身份去遷就，究竟是前者占主要還是後者占主要呢？實在是不了解。瓦雷烈法准許人民審議，這個人民包括元老院成員、貴族和平民。平民則要求應該提請他們進行審議。沒過多長時間，平民是不是應該審訊貴族這一問題就出現了，而且，一場爭論由此引發。這場爭論是由科里奧蘭案件產生的，後來這個案件結束後，爭論也就結束了。保民官們把科里奧蘭告到人民面前，而他則公開宣布只能由執政官來審訊他，完全不顧瓦雷烈法的精神。平民則宣稱只能由他們單獨審訊科里奧蘭，也把瓦雷烈法拋到了一邊。而且他們這樣說也這樣做，真的審訊了科里奧蘭。
這種情況由十二銅表法發生了改變。十二銅表法規定，只有百人團人民會議[458]才能審理那些與公民生命相關的案件，從那以後，只有那些課處罰金的罪行才能由平民或按照部落劃分的人民會議審理。極刑只有按照法律才能判處，而只要按照平民法就可以判處課處罰金。
十二銅表法的這種規定對平民和元老院之間的關係進行了恰當的調解，是十分有智慧的。平民和元老院必須共同協調合作才行，因為他們的職能是由刑罰的輕重和罪行的性質決定的。
瓦雷烈法廢除了羅馬政體中關於英雄時代希臘各君王政體的所有殘留事物。執政官推動了懲治犯罪的權力。一切罪行必須劃分為兩種情況：一是與公民和公民的關係相關的；一是與國家和公民關係中的國家相關的。雖然它們都涉及公眾，但第一種情況稱為私罪，第二種情況稱為公罪。公罪由人民親自進行審理，私罪則由人民通過一個特別委員會任命的檢察官進行審理。這個檢察官往往是一位官員，有時也許是人民從普通百姓中挑選出來的，十二銅表法說起過這個職務[459]，它叫重罪檢察官。
這種審判是通過法庭進行的，法庭則是由主任法官通過抽籤選出許多法官組成的，而主任法官則是由那位檢察官任命的[460]。
為了更好地了解在這件事情上各種權力是怎樣相互制衡的，我們必須知道，元老院也參與檢察官的任命。有的時候元老院會命令保民官召集人民開會，在會議上任命一位裁判官[461]，有的時候則會挑選一個獨裁官執行裁判官的職務[462]。另外，從狄特·李維的《羅馬編年史》所記述的盧西烏斯·西庇阿案件我們可以看到[463]，有的時候，人民會任命一個官員，讓他就某一罪行向元老院提出任命一位裁判官的請求。
上面所提到的各種職務的一部分在羅馬604年[464]成為常設職務[465]。慢慢地，一切刑事案件都被劃分為不同的類型，統稱為長久問題。後來又設立了許多審判官，長久問題中的某一類問題則由某一審判官負責管理。在一年之中，這些審判官擁有審理各自管轄的案件的權力，他們在一年之後擔任行省長官的職務。
在迦太基，那些終身任職的法官組成了百人元老院[466]。但是在羅馬，法官的身份只在審理案子的時候才具備，所以那裡的法官任期還不到一年，而審判官的任期只有一年。這種制度在一些政體中對自由非常有益，這一點讀者在本書的第六章已經看到了。
在格拉古兄弟還沒執政的時候，法官都是從元老等級中選出來的，提比略·格拉古命令法官選自騎士等級。這位執政官曾炫耀說，元老等級的神經被他一個法律提案就摧垮了，由此可見這個變化多麼大。
我們理應知道，三種權力從它們與政制自由的關係上來說，完全可以分配得很好，不過從它們與公民自由的關係上來講，卻無法分配得太好。羅馬人民的權力非常大，不僅擁有大部分的立法權，還擁有部分行政權和司法權，因此，必須用另一種權力與之相互制約才行。儘管元老院擁有大部分的行政權和一些立法權[467]，但是，這些權力並不能讓它與人民相匹敵。部分司法權理應歸元老院所有，不過，當從元老院成員中遴選出法官的時候，一部分立法權也就真的歸元老院所有了。元老院的司法權[468]被格拉古兄弟奪取後，它便再也沒有能力與人民抗衡了。為了政制自由，他們損害了公民自由，然而，當他們失去政制自由時，同時也就失去了公民自由。
這樣一來，數不勝數的缺陷也就產生了。當內亂頻發，根本談不上什麼政制的時候，政制就發生了改變。過去騎士是政制的鏈條，連接著人民與元老院，當他們不再是二者之間的中間等級時，這個鏈條就斷了。為了防止騎士掌握審判權，還可以使用一些特殊的理由。騎士應該是士兵，而他們必須有很多財產為自己的行為做擔保才能去當兵，正是在這項原則的基礎上，才建立了羅馬政制。騎士是最富裕的人，羅馬的騎兵軍團正是由他們組成的。如果他們的地位得到提升，他們就不願意再在這個部隊服役了。如此一來，就必須再徵召一支騎兵。馬略招入騎兵軍團的人可謂是三教九流，什麼樣的人都有，因此共和國就這樣走到了盡頭[469]。
另外，騎士極為貪婪，身為共和國的包稅人，他們使苦難更加苦難，一而再、再而三地增加公共開支。這樣的人根本不能擁有司法權，而且還應該讓法官一直監督著他們。
法蘭西的古法在這方面做得比較好，值得稱讚。從一些條款上看出，古法對公務人員極為不信任，其程度可以與對敵人的不信任相比。在羅馬，美德、治理、官職和官員在包稅人擁有審判權後全部消失殆盡了。
我們可以從西西里的狄奧多羅斯和狄奧的作品的部分內容中讀到一些直率真實的敘述。狄奧多羅斯寫道[470]：「穆基烏斯·斯卡沃拉[471]生活簡樸清廉，只依靠自己的財產生活，以期恢復古代的習俗。各個行省里不斷地發生這樣、那樣的罪行，因為他的前任們與包稅人相互勾結，當時的包稅人掌握著羅馬的審判權。然而，包稅人受到了斯卡沃拉的懲治，他還把那些置人於冤獄的人關進了監獄。」
狄奧[472]說：「騎士同樣厭惡他的副手普布里烏斯·魯迪留斯，他一回國，就被判處罰款，因為有人控告他收受賄賂。他聽到後馬上賣掉了所有家產。後來他把家產所有權的證書拿了出來，大家才知道他的家產比被指控的非法所得少多了，於是他才得以平反昭雪。從此，他不願再與那些人在同一個城市裡生活了。」
狄奧多羅斯又說[473]：「在西西里，義大利人購買了很多奴隸，他們不給這些奴隸供應食物，卻讓他們種地和放牧。這些奴隸可憐極了，他們身穿獸皮，手執長矛和棍棒，帶著狼狗跑到大路上去搶劫實屬無奈之舉。西西里的人不知道哪些東西還屬於自己，除了城市裡面的東西，整個西西里都被踐踏。這些奴隸都是騎士，而羅馬的騎士掌握著審判權[474]，所以，任何總督或裁判官都沒有膽量去懲罰這些奴隸，不能也不願制止動亂。」然而，奴隸戰爭正是因為這個原因才發生的。假如一種職業實在冷漠苛刻、沒有一點兒人情味，讓窮人更窮，讓富人也變窮；假如一種職業自私自利，只是一味地索要而從來不付出，那麼，這種職業在羅馬就不應該擁有審判權，我只想說這麼一句。
第十九節羅馬各個行省的政體
在羅馬，三種權力就是這樣分配的，不過在每個行省內卻截然不同。也可以說，中央存在著自由，邊疆施行著暴政。
當時，羅馬還僅僅統治著義大利，遵照所有共和國的法律，並把其他地方的人民當成聯盟者進行管理。然而，後來羅馬向更遠的地方擴張，這個時候，元老院無法直接監督每個行省了，帝國也無法受到生活在羅馬的官員的治理，因此，他們只得往那些地方派遣總督和行政長官。三種權力的統一分配就這樣被打破了。各行省的官員獨攬了羅馬官員的權力、元老院的權力甚至人民的權力[475]，總之是大權在握，掌握著羅馬的各種權力。這種專制官員，在他們所在的邊遠地區任職是非常合適的。說白了，他們就是共和國里的帕夏[476]，三種權力都由他們行使。
事物的性質決定這些人在共和國里屬於文武兼職，這一點我們在前面已經提到過[477]。所以共和國在進行征服時，在被征服地方不可能推行共和政體，對於國家的治理也不可能按照共和政體的模式。事實上，在這些官吏被派去的地方，缺少了他們，便沒有人能夠制定法律，所以這些官員不僅擁有行政權、民事權和軍事權，肯定還擁有立法權。由於沒有任何人略過他們而單獨進行審判，所以他們還必然擁有司法權。因此，三種權力在這些官員被派遣的地方，都屬於這些官員，羅馬各個行省的省督就是這樣。
由於在君主國家中，被派出的官員有的掌握著民事執行權，有的掌握著軍事執行權，這樣一來就不會導致專制主義，所以在那裡推行君主政體是不難的。
羅馬的公民擁有一項能導致嚴重後果的特權，即他們只受人民的審判。假如他們失去了這項特權，那些在羅馬各行省生活的公民就會受到省督或行政長官的獨裁權力的制約。城市公民對這種暴政一點兒感覺也沒有，它只是在被征服民族中施行。
正因為如此，在羅馬，奴隸受到極大的奴役，而自由民則擁有極大的自由，就像斯巴達一樣。
當初，塞爾維烏斯·圖里烏斯是根據財富的多少對公民進行劃分的，他把所有公民劃分為六等，每個公民應該交納多少稅，則是按照他們在政府中擔任的職務大小而定。羅馬採用的正是他的辦法，對公民的稅收十分公正。這樣做必然導致名聲低下的人交稅少，他們感到非常高興；而名聲高的人則交稅多，他們因此而連連叫苦。
因為塞爾維烏斯·圖里烏斯的等級劃分是政體的基本原則，如果稅收不再公平，那麼政體的基本原則也就沒有了，所以稅收的公平必然與政體的基本原則緊密相連。
然而，羅馬則可以不用納稅或者比較容易地納稅[478]，共和國的稅收都被各個行省的騎士們包攬了，於是這些騎士必然會不斷地折騰，各個行省被他們搞得痛苦不堪。他們剝削百姓的各種惡劣行為我們在前面已經提到過，史書中有很多這樣的記載。
米特里達提[479]說[480]：「整個亞洲的人們因為省督們的剝削[481]、公職人員的敲詐和審判中的欺騙對羅馬產生了很大的仇恨情緒[482]，他們都盼望著我去解救他們。」
正因如此，共和國的實力不但沒有因各個行省的實力而增強，反而有所減弱。正因如此，各個行省都覺得，當羅馬失去自由的時候，他們就可以建立自己的自由時代。
第二十節本章總結
我一直想要探究的是，三種權力在我們所知道的任何寬和政體中是怎樣分配的，並根據這個來推算，各類政體可以享受的自由處於哪種程度。然而，我應該給讀者留下進一步研究的空間，而不應把這個題目獨攬下來。引發思索才是最重要的，閱讀則在其次。